《贵州省地方政府新增专项债券管理 办法（试行）》政策解读

为贯彻落实好省领导批示要求，进一步加强地方政府新增专项债券（以下简称“专项债券”）“借、用、管、还”全生命周期管理，提高资金使用效率，防范专项债务风险，根据《中华人民共和国预算法》《中共中央办公厅  国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）等有关规定，省政府办公厅印发了《贵州省地方政府新增专项债券管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。现将《办法》有关情况介绍如下。

一、起草背景和必要性

（一）起草背景

自从2015年新预算法施行以来，财政部积极指导各地发行以项目为载体的专项债券，地方政府专项债券作为地方政府举债融资合法方式进入快速发展阶段，已成为财政政策的重要工具。近三年，财政部分别下达我省979亿元、537亿元、441亿元专项债券，有效助力我省对冲疫情影响、做好“六稳”“六保”，为经济高质量发展提供了动力。由于专项债券额度大、支持项目多、涉及领域广，近年来我省专项债券的发行使用管理问题逐渐凸显。一是部分地区政策学习理解不到位，申报项目不符合现行要求。部分地区申报的专项债券项目存在非政府投资项目、建设内容涉及楼堂馆所、属于可商业化运作的产业项目、投融资计划不符合现行政策等问题。二是部分项目成熟度低，影响专项债券资金使用效率。部分专项债券项目立项审批、用地、用林等前期手续未完成，迟迟不能开工建设；部分项目征地拆迁、项目招投标、市政配套、水电接入等前期准备工作不力，项目建设进度缓慢，出现“资金等项目”现象，专项债券资金效率未能有效发挥。三是部分地区债券资金使用管理不规范，存在截留、挤占、挪用风险。部分地区存在多银行多账户分散存放债券资金、超工程进度拨付资金虚增使用进度、使用专项债券偿还存量债务、资金在单位间周转使用等情况，存在截留、挤占、周转、挪用风险。四是个别部门职责履行不到位，行业管理作用未充分发挥。个别主管部门对加强高质量项目储备、严格资金使用管理，跟进督促项目建设运营和收入实现等工作的责任意识不强，存在当“老好人”“二传手”“只借不管”“重借轻管”“前热后冷”现象。绝大多数地区专项债券项目储备申报、资金使用管理、债券偿还和风险防范等工作集中于财政、发改部门，行业管理部门参与度及重视度有待提高。五是还本付息意识淡薄，债券到期偿付存在风险。部分地区推进项目顺利建成运营、加强项目收入和资产管理、按时偿还债券本息费用意识淡薄，专项债券本息偿付和资产管理存在一定风险。六是专项债券额度及覆盖领域迅速扩大，部分领域专项债券缺乏顶层制度指引。截至2022年，我省新增专项债券规模已达1998亿元，项目覆盖交通基础设施、能源、农林水、生态环保、社会事业、城乡冷链物流、市政和产业园区基础设施、保障性住房等22个领域。但目前国家层面只制定印发了土地储备、棚户区改造、政府收费公路3个分领域新增专项债券管理办法，农林水利、生态环保、市政建设等其他领域尚无本领域债券管理办法，债券发行、使用、管理及偿还缺乏顶层制度指导。

（二）《办法》制定出台必要性

为有效解决上述问题，有序做好新增专项债券储备、申报、发行、使用、管理、偿还等工作，切实防范专项债券本息偿付风险，有必要制定《办法》，明确债券储备申报、分配发行、管理使用、本息偿付、风险防范等工作流程及政策要求，明确省市县、部门间的责任分工，确保新增专项债券“发得出、用得好、管得住、能见效”。一是明确申报机制，实现项目储备“常态化”。明确专项债券项目申报要求和流程，将专项债券项目储备作为一项长期性、基础性工作，纳入常态化管理，定期梳理、定期补充、动态调整、滚动储备，提升专项债券储备能力和储备质量。二是明确申报条件，突出支持项目“成熟化”。明确专项债券项目条件和要求，严格筛选审核项目，确保项目合格合规、建设条件充分、项目成熟，债券发行后能够尽快使用、尽快见效。三是明确管理要求，实现资金使用“规范化”。明确资金使用范围、管理要求、拨付条件，指导各地各部门依法依规管理使用专项债券资金，避免资金被挤占、周转、挪用。四是明确执行要求，实现风险防控“稳妥化”。明确债券项目建设运营、收入实现管理、资产使用管理、偿付风险防范等相关规定，提前谋划、提前预防、筑牢专项债券偿付风险“防火墙”，切实维护政府信用。五是明确责任分工，实现部门合作“协同化”。明确各地各部门在项目申报审核、债券分配发行、资金使用管理、项目建设运营、本息费用偿付、债券风险防范等各阶段工作的职责分工，各司其职、各负其责，协同管好用好专项债券。

二、文件依据

《办法》根据《中华人民共和国预算法》《政府投资条例》（国务院令第712号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《中共中央办公厅  国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）、《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）、《财政部关于支持做好地方政府专项债券发行使用管理工作的通知》（财预〔2018〕161号）等政策要求制定。

三、主要内容解读

《办法》按照“项目储备常态化、支持项目成熟化、额度分配科学化、资金使用规范化、风险防控稳妥化、责任分工明晰化”原则，对新增专项债券项目储备申报、债券分配发行、资金使用管理、资产及收入管理、本息费用偿付、风险防范控制、信息公开与监督绩效管理等工作流程及政策要求进行了明确。《办法》包含九章、三十四条，具体如下：

第一章总则。明确新增专项债券定义、发行主体、限额管理、支持项目要求、资金用途、本息偿付责任。

第二章债券额度管理。专项债务额度由省财政厅测算分配，报省政府批准后下达。财政部门负责编制政府性基金预算调整方案，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会批准。

第三章债券项目管理。明确新增专项债券需求项目、储备项目和发行项目的申报程序、项目要求和审核要点等。

第四章债券发行使用管理。债券发行工作由省财政厅负责。专项债券资金应当严格按照债券发行信息披露文件约定的用途使用。同时，明确了债券项目需调整的流程和要求及处理处罚机制。

第五章项目收支及资产管理。项目主管部门和项目单位要加强项目建设运营和管理维护，强化成本控制，确保项目顺利建成运营、项目收入如期实现。债券存续期内项目产生的政府性基金收入和专项收入应足额缴入国库。市县财政部门未及时足额上缴还本付息、发行费用等资金的，省财政厅可以采取适当方式扣回并追究责任。项目主管部门和项目单位未按既定方案落实专项债券还本付息资金的，财政部门可扣减相关预算资金，或从相应的公益性项目单位调入专项收入偿债。专项债券对应项目形成的资产应纳入国有资产管理。

第六章预决算管理和信息公开。专项债券收入、支出、还本付息、发行费用以及专项收入等全部纳入各级政府性基金预算管理。预算年度终了，各级财政部门应当会同项目主管部门和项目单位编制专项债券收支决算，在政府性基金决算报告中全面准确反映专项债券收入、安排的支出、还本付息、发行费用等情况。各地各部门要严格执行信息公开相关法律法规和制度规定，做好专项债务信息公开工作。

第七章职责分工。根据职责分工，明确了市县人民政府、发展改革部门、财政部门、金融监管部门、项目主管部门、项目单位在新增专项债券全生命周期中的职责，形成合力共同抓好新增专项债券管理工作，充分发挥其支持政府投资项目建设、拉动有效投资的作用。

第八章绩效管理与责任追究。专项债券实施全过程绩效管理，财政部门将绩效评价结果作为专项债券额度和财政补助资金分配的调整因素。各级政府及其部门、项目单位应加强专项债券管理监督，对各级政府、部门、项目单位、中介机构等违规行为依法依规追究责任。

相关文件：省人民政府办公厅关于印发贵州省地方政府新增专项债券管理办法（试行）的通知（黔府办发〔2022〕23号）